Le défi du financement des infrastructures de services publics et du développement décentralisé des collectivités locales nous oblige à repenser le rôle du gouvernement.
Quelles sont les nouvelles façons de faire et les stratégies innovatrices pour garantir le développement des infrastructures de services publics dans les collectivités locales et communales ? Quel rôle peut-on attribuer au gouvernement pour réussir les choix de développement décentralisé ? Comment la réglementation peut-elle attirer les investissements privés au profit des conseils régionaux, tout en protégeant le citoyen-consommateur et la qualité des services ? Cette problématique est d’ordre stratégique et d’une actualité pressante pour tous les pays dont la décentralisation constitue désormais un choix de développement stratégique et durable, surtout lorsqu’on prend en considération les nouvelles exigences de la mondialisation et de la globalisation financière avec une compétitivité internationale de plus en plus accrue et l’impératif d’une efficacité et d’une performance économique régionale, locale et nationale de plus en plus contraignantes.
En effet, l’insuffisance des investissements dans les infrastructures humaines et matérielles dans les régions et plus particulièrement dans les collectivités locales constitue un handicap majeur pour une croissance économique soutenue et équilibrée, un développement durable et la possibilité de pouvoir suivre les profondes mutations technologiques, informationnelles, communicationnelles et stratégiques, considérées comme nouvelles armes de compétition régionale, locale et surtout internationale.
Des secteurs comme le transport, la santé, l’éducation, les communications, l’eau, l’énergie, les loisirs, la culture ont été et demeurent encore les préoccupations majeures de l’administration centrale et des finances publiques, d’une part, et des contraintes de développement économique et social pour les conseils de développement régionaux et des collectivités locales, d’autre part.
Dans le moule de cette problématique coule les préoccupations des autorités publiques.
En effet, la Banque mondiale et le programme « Participation privée dans les infrastructures en Méditerranée », ont mis au point une approche pragmatique pour la participation privée dans le financement et l’exploitation des infrastructures en Tunisie. Il y a lieu de rappeler que la Tunisie compte parmi les pays qui sont en train d’atteindre un niveau non négligeable pour ce qui concerne la desserte et la qualité d’une grande partie de ses immobilisations et services d’infrastructures. En effet, les taux de desserte pour la téléphonie fixe, l’électricité, l’eau potable et l’assainissement sont élevés dans les zones aussi bien urbaines que rurales.
En effet, dans le paysage du développement prodigieux des nouvelles technologies de l’information et de la communication et malgré les écueils et les retards enregistrés depuis 2011, la Tunisie est en train de s’intégrer dans le nouvel ordre économique et de s’adapter aux mutations technologiques en créant un environnement propice à la maîtrise de l’information et de la communication, adossé à une infrastructure de communication en perpétuel développement et offrant une vaste diversité de services d’infrastructure. L’organisation en Tunisie en novembre 2005 du Sommet mondial sur la société de l’information dont les objectifs, parmi tant d’autres, visaient à réduire la fracture numérique et consacrer une société de l’information accessible à toutes à tous, n’était que la preuve par excellence de l’intérêt pour la mise en place d’une infrastructure solide pour la promotion et le développement durable des techniques d’information et de communication. Malheureusement, cet élan a été sérieusement freiné par la succession des gouvernements et l’instabilité politique et sociale du pays. Bien que d’importantes étapes dans l’investissement en infrastructures ont été franchies, la Tunisie doit d’aller plus loin et rattraper le retard accusé depuis 2011.
En effet, avec l’ouverture du marché dans le cadre de l’Accord d’association avec l’Union européenne et les engagements nationaux multilatéraux dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce, la pression compétitive sur le secteur privé tunisien augmente. La mise à niveau du système de production est essentielle, mais pas suffisante pour affronter ce défi. Il est donc fondamental que le secteur privé dispose de services d’infrastructures de haute qualité à un prix abordable pour améliorer la compétitivité et la croissance économique.
Alors que les besoins d’investissement dans les infrastructures augmentent d’une manière considérable, les autorités gouvernementales Tunisiennes prévoient, pour les années à venir, de réduire la part du déficit des finances publiques dans le partenariat public-privé, d’un côté, et d’accroître, de l’autre côté, la part de l’investissement privé, notamment dans l’infrastructure.
Il y a lieu de souligner que le secteur public en Tunisie continue de bénéficier plus ou moins de l’accès à des financements substantiels à des conditions relativement favorables de la part des bailleurs de fonds. En même temps, le contexte international pour l’investissement privé étranger dans les infrastructures est moins favorable qu’il y a quelques années, car la volonté des investisseurs de s’engager dans les pays en développement a été considérablement réduite. Il parait donc opportun d’utiliser le financement privé essentiellement pour financer l’écart entre la disponibilité de fonds concessionnels, d’une part, et les besoins d’investissement, d’autre part, ainsi que pour le financement dans les secteurs qui ne bénéficient pas du soutien des bailleurs de fonds, tels que les télécommunications.
Le gouvernement Tunisien actuel et futur doit introduire la participation privée dans les infrastructures, surtout pour les nouveaux projets, dans le but d’alléger la pression fiscale. Cependant il convient de rappeler que la participation du secteur privé n’est pas une fin en soi. Elle est simplement un outil pour mieux servir les utilisateurs des services d’infrastructure en mobilisant l’efficacité opérationnelle des entreprises privées, tout en limitant le poids sur le budget de l’État. Il est vrai qu’il n’y a pas d’approche standardisée pour la participation privée dans le financement et l’édification des infrastructures. L’approche doit varier selon les spécificités de chaque pays et elle doit être adaptée à chaque contexte sectoriel.
Toutefois, l’expérience tunisienne en matière de participation privée dans les infrastructures reste limitée à ce jour. Les deux plus grands marchés ont été la concession pour la centrale de production d’électricité de Radès et licences de télécommunication mobile. Les principaux nouveaux investissements privés dans les infrastructures envisagés dans le cadre des plans de développement futurs restent ouverts et potentiellement importants.
Pour assurer les bénéfices de la participation privée dans les infrastructures, une stratégie à long terme est nécessaire au-delà des horizons des plans. Une approche purement sectorielle et trop graduelle risque de ne pas engendrer les bénéfices escomptés. En revanche, une approche coordonnée basée sur des principes clairs en ce qui concerne le financement et la régulation de l’infrastructure est nécessaire. Il y a lieu de donner un signal positif aux investisseurs. En ce qui concerne le financement des infrastructures, un financement public ou mixte n’exclut pas une participation du secteur privé tunisien ou étranger dans la conception et la gestion de l’infrastructure. En effet, de tels partenariats se sont répandus au cours des dernières années, surtout dans les secteurs environnementaux (eau, assainissement, déchets solides…).
Types de projets et de partenariats
Les projets peuvent être répartis selon des catégories de contrats qui constituent de véritables options réelles dignes des stratégies financières dans la gestion des portefeuilles des actifs financiers au sein des marchés de capitaux à savoir : construction-exploitation-transfert ; construction-transfert-exploitation ; construction-location-exploitation-transfert ; construction-bail-exploitation-transfert ; construction-propriété-exploitation-transfert ; construction-propriété-exploitation ; remise en état d’exploitation-transfert ; modernisation-exploitation-transfert ; conception-financement-construction-exploitation. La maîtrise d’ouvrage déléguée constitue une solution efficace pour absorber les financements publics par la création d’une structure de type ONG à laquelle on délègue la maîtrise d’ouvrage des travaux publics. Cette maîtrise d’ouvrage des infrastructures publiques peut s’étaler à travers des implantations d’agences dans différentes régions et communes. Il s’agit du principe « de faire faire », donc les autorités publiques ne font pas elles-mêmes directement les travaux. Cette formule peut être très efficace dans des cas de carence en matière de bonne gouvernance, car elle fait bien éviter que l’argent, les aides et subventions reçues ne soient pas dilapidés et très mal affectés, mais plutôt utilisés à bon escient.
Dans le cadre de tels contrats, le secteur privé est responsable de la conception, de la construction et de la gestion, mais sa contribution en capital et son risque financier sont limités. De tels mécanismes sont bien adaptés à des pays comme la Tunisie qui pourrait bénéficier d’importants volumes de crédits bonifiés de la part de bailleur de fonds bilatéraux et multilatéraux pour le développement de leur infrastructure. Toutefois, il existe toujours un dilemme basé sur le fait de savoir s’il est plus opportun et avantageux de recourir aux bailleurs de fonds externes ou au secteur financier local. La clé de voûte de ce dilemme repose sur la question de savoir s’il faut recourir aux financements externes pour un meilleur équilibre de la balance des paiements, tout en supportant le risque de change à moyen et long terme et sa lourde gestion, d’une part, ou s’il vaut mieux faire appel à la capacité interne de financement, par le secteur financier local et l’apport de la mobilisation de l’épargne interne, par le biais de nouveaux instruments financiers, d’autre part.
À notre avis, la meilleure réponse consiste à établir un véritable portefeuille de financement diversifié qui réalise l’optimum d’efficacité, de performance, et d’efficience en matière de coût du capital d’investissement privé en infrastructures et du rendement à moyen et long terme des dites infrastructures. L’idée de cette frontière efficiente entre investissements privés externes et internes et rentabilité des infrastructures reste à approfondir dans un cadre plus technique et pour des pays où les marchés financiers, par leur taille, la gestion des risques financiers ont la capacité suffisante pour pouvoir absorber le besoin de financement des infrastructures par des mécanismes et des produits financiers adéquats. De même, cette approche pourrait être appréhendée pour une analyse comparative entre choix d’investissements en infrastructures et services publics entre financements publics et financements privés.
Pour revenir à notre problématique de départ, à savoir la participation privée dans le financement et l’édification des infrastructures et services publics, il y a lieu de souligner qu’à travers le financement privé de l’infrastructure il peut y avoir un certain équilibre fiscal qui ne peut être qu’apprécié dans le contexte des engagements éventuels encourus par l’État. Par ailleurs, les investisseurs privés peuvent, le cas échéant, exiger des garanties explicites ou implicites de la part de l’État pour couvrir certains risques clés, tel que le risque commercial, le risque de change, ou le risque d’insolvabilité d’une entreprise publique utilisant les services du projet. En effet, ce type de garanties peuvent être considérés comme les principaux outils pour le rehaussement du crédit. Ces garanties constituent des engagements éventuels au même titre que la responsabilité de l’État pour l’équilibre financier des entreprises publiques. L’État devra donc gérer de manière prudente l’émergence de nouveaux engagements éventuels liés à la participation privée dans les infrastructures.
Conditions sine qua non
Du côté de l’État, en regard des nouvelles tendances inhérentes à la participation d’entreprises privées et du secteur privé en général, englobant même le citoyen administré par sa commune, dans le financement des infrastructures et des services commerciaux, l’administration centrale et les autorités publiques doivent assurer la continuité du service public, garantir la stabilité de l’environnement juridique et économique, la transparence des lois et règlement et l’impartialité de leur application. Il y a lieu de préserver le respect de la propriété privée et qu’il n’y est porté atteinte que pour intérêt public et si une indemnisation est versée, il faut assurer un rendement raisonnable des capitaux investis à la hauteur des risques pris.
Par l’approche de partenariat public-privé, il y a lieu de souligner à ce propos que le véritable problème ne réside pas au niveau du financement, mais plutôt au niveau de la solidité, de la crédibilité et du sérieux des gouvernants appliquant cette nouvelle approche. De même, la viabilité du projet d’investissement en infrastructure et sa capacité de retour sur investissement constituent des conditions pour la réussite du projet et la possibilité de son acceptation par les bailleurs de fonds.
Or, les bailleurs de fonds peuvent être, le cas échéant, étrangers internationaux ou nationaux locaux. Ce qui ne facilite pas la tâche si on prend en considération les risques commerciaux, les risques politiques et autres risques opérationnels. L’existence d’une véritable volonté politique pour réussir ce type de partenariat avec une double bonne gouvernance de la part de l’État et de la part des entreprises privées ne peuvent constituer qu’une véritable assurance pour le succès de cette nouvelle approche.
Du côté de la région ou de la commune, il s’agit de définir et d’identifier les raisons et des conditions fondamentales de la décentralisation et du développement local avec un cadre législatif et institutionnel général, de mettre en exergue l’espace pertinent de cette décentralisation et du développement local. Elles doivent assumer la mise en place d’un projet collectif véhiculant, porteur, ayant l’unanimité et l’accord des contribuables citoyens de la collectivité locale, la définition et la fixation du rôle des acteurs intervenants directement ou indirectement dans le projet. Enfin, assurer la nécessaire appropriation du projet par le public ou par le secteur privé et établir une stratégie pour mobiliser les ressources aussi bien financières que humaines.
Le secteur privé et le marché, doivent, de leur côté, assurer le respect du cadre législatif et institutionnel général établi par l’État, la protection de l’environnement, l’application des normes internationales en matière de sécurité, d’équité, de responsabilité, et de bonne gouvernance, la transparence et l’information.
Secteurs, modes, ressources et acteurs
Les secteurs et activités pouvant intéresser le financement privé direct ou à travers le marché financier dans les collectivités locales sont principalement :
- La protection de l’environnement, eau et assainissement, parcs de plaisance, sports et loisirs, culture et tourisme, sécurité, déchets solides, qualité de la vie.
- Les communications avec la convergence entre télécommunications, radiodiffusion, télédiffusion, traitements des données et réseaux informatiques et d’informations, services télématiques et médiatiques réels et virtuels.
- L’énergie avec la fragmentation du secteur par dissociation des activités de production, de transport et de distribution. Production à petite échelle de l’électricité dans les régions décentralisées avec un bon rendement de fabrication locale par les moyens des turbines à gaz à cycle combiné et d’autres nouvelles techniques.
- Le transport dans toutes ses formes : terrestre, maritime, aérien, ferroviaire, ou multimodal, par la dissociation entre infrastructures et services concurrentiels, à savoir l’exploitation des infrastructures et la fourniture de services multiples depuis l’entreposage et la manutention jusqu’à la gestion de la communication par satellite pour le transport multimodal. L’infrastructure routière urbaine et rurale et surtout la logistique au niveau des ports et aéroports afin d’améliorer la compétitivité et les performances économiques.
Les modes et ressources de financement des projets d’infrastructure des régions décentralisées et des collectivités locales comprennent des partenariats et aides tout court ou sous forme de crédit à long terme avec des conditions très favorables émanant d’accords de partenariat et de développement avec les conseils régionaux et les lands des pays étrangers, des dons spécifiques dans le cadre d’un programme déterminé de la part de fondations ou d’organismes gouvernementaux ou non gouvernementaux étrangers, des crédits bancaires locaux ou internationaux non subordonnés ou privilégiés. Prêts subordonnés : capitaux mezzanine avec un rang d’exigibilité supérieur aux fonds propres, mais inférieur aux prêts privilégiés (avec l’émission d’actions privilégiées A.D.P ou obligations convertibles assorties de l’option de souscrire à des parts du concessionnaire à des taux préférentiels).
Les investisseurs institutionnels sont représentés par les assurances, les caisses de retraite, les fonds de pension locaux. Les régimes de retraite des fonctionnaires et des salariées en général peuvent constituer une ressource encore inexploitée de capital de financement à long terme. Le rôle des régimes de retraite dans le financement de l’infrastructure publique consiste à faire recours à des techniques et des instruments financiers pour mieux assurer un taux de rendement raisonnable aux affiliés aux régimes de sécurité et de retraite. Ces instruments seront assujettis à des rendements réels.
Le marché financier avec des produits financiers adéquats comme des obligations émises par les collectivités locales pour le financement des projets d’infrastructure ou de services indispensables pour la commune est un autre instrument de financement. Les titres obligataires peuvent être assortis d’avantages fiscaux et financiers pour les souscripteurs locaux. Cette forme de financement peut même intéresser les étrangers. La mise en commun du pouvoir d’emprunt (Municipal Finance Authority) permet aux autorités locales d’avoir accès à des emprunts à de meilleurs taux. Les autorités publiques locales peuvent émettre des obligations exemptes d’impôts émises par.
Les marchés de capitaux internationaux peuvent être ciblés s’il s’agit de projets qui sont à la fois utiles pour la région et pour le pays. Le financement par des Institutions financières internationales peut être envisagé pour un projet spécifique ou pour une région donnée.
L’appui d’organismes de crédit à l’exportation et de promotion des investissements régionaux et communaux peut encourager les exportations sous forme de prêts, de garanties ou d’une combinaison des deux. L’association des fonds publics-privés peut servir pour assurer le coparrainage des projets d’infrastructure et de services.
Le financement par de nouvelles taxes foncières peut être un instrument efficace pour simuler l’investissement en infrastructures urbaines. Le secteur urbain constitue une zone d’activité où le gouvernement apporte des améliorations en immobilisations.
Enfin, il est possible de prévoir l’affectation spéciale de certaines taxes comme celle sur l’essence, le tabac, l’alcool, la pollution et la détérioration de l’environnement dans toutes ses formes.
Les principales parties associées à la mise en œuvre de projet d’infrastructure régional ou communal sont l’autorité contractuelle et autres autorités publiques, la société responsable de la réalisation du projet et les promoteurs, les bailleurs de fonds, les assureurs, les experts et conseillers indépendants. Ce sont aussi les Institutions financières internationales et, le cas échéant, les organismes de crédit à l’exportation et de promotion des investissements.
L’efficacité et la performance dépend de la capacité d’établir un équilibre entre transfert de revenu et transfert de richesse entre ceux qui réalisent le projet et les consommateurs citoyens et contribuables de la collectivité locale. C’est pourquoi un investissement public-privé doit être socialement responsable et représenter un véritable levier pour la croissance de l’économie positive.
Cependant, il existe un ensemble d’inconvénients du partenariat public-privé dont on relève principalement l’absence de l’obligation de rendre des comptes à laquelle est tenue l’administration publique et l’introduction de la notion de profit dans la prestation des services publics essentiels, ce qui va clairement à l’encontre de l’intérêt public. Les investissements en infrastructure coûtent plus chers que les investissements publics, ne serait-ce que par ce que le secteur privé ne peut pas emprunter à un taux aussi avantageux que le gouvernement. Le partenariat privé contribue à la détérioration des salaires et des conditions de travail des travailleurs du secteur public.
Toutefois, il existe des stratégies pour garder public l’investissement dans l’infrastructure. Les tendances actuelles en matière d’investissement dans l’infrastructure municipale indiquent que le transport est, de façon générale, la catégorie d’investissement la plus importante, suivie des services liés à l’environnement (eau potable, égouts et déchets) et ensuite des loisirs et de la culture.
Les gouvernements devraient chercher des sources de revenus par l’entremise des mécanismes socio-économiques. Les emprunts publics et la dette peuvent être aisément et équitablement supportés par la répartition, sur une plus longue période, du coût des dépenses en immobilisations. Si la propriété de l’infrastructure publique devrait nécessairement être publique, l’efficacité des stratégies pourrait en bout de ligne dépendre de mesures prises au niveau politique pour persuader les gouvernements que l’emprunt public, pour financer l’investissement et le renouvellement de l’infrastructure publique, est une approche souhaitable et même à la limite préférable pour trouver une solution à ces problèmes urgents.
De prime abord, il est difficile, voire impossible, de mettre fin un jour aux investissements en infrastructures au sein des régions et des communes.
Cependant, une question reste posée, à savoir pourquoi le partenariat public-privé dans le financement et l’exploitation des infrastructures régionales et communales ne décolle-t-il pas dans les pays en développement ? La réponse à cette question relève du fait que le partenariat public-privé dans le financement n’est pas seulement une dimension économique et financière, mais aussi et surtout une dimension sociale et culturelle. En effet, quand une route est construite, elle constitue une véritable nouvelle dynamique de développement social et de croissance économique (école, commerce, développement d’une micro-activité économique qui ne peut que se refléter sur le bien-être des citoyens par la réussite scolaire et universitaire.
Le partenariat public-privé fait appel à un ensemble d’exigences comme le partage des risques, la sincérité, la notion de responsabilité et le principe gagnant-gagnant. Tout le problème réside en une coopération régionale de plus en plus poussée et une cohésion entre public et privé avec une vision stratégique de développement et d’équilibre durables entre générations, régions et communes. Ainsi la dimension sociale du partenariat public-privé consiste à lancer un appel aux investisseurs privés qui doivent se préoccuper du cadre de la vie des citoyens et du niveau social de ceux qui sont les exécutants des détenteurs des capitaux et les clients ultimes de tout projet économique et d’infrastructures publiques. Il ne faut pas que les intérêts aussi bien de l’État que des investisseurs privés, des citoyens, contribuables et consommateurs ultimes des projets d’infrastructures, soient divergents.
Enfin, il y a lieu de souligner que le succès des réformes en matière de participation privée dans les infrastructures requiert une forte volonté politique et un engagement ferme de respect de certains principes clés. Une stratégie de la participation privée dans les infrastructures fondées sur ces principes pourra contribuer de manière significative à la réalisation des objectifs que la Tunisie s’est fixés en matière d’investissement, de croissance et de création d’emplois au niveau national et surtout régional et communal. Sans une telle stratégie, les résultats anticipés risquent de rester en deçà des attentes.
En fait, il faut savoir restaurer la priorité à long terme d’une économie positive, assurer un développement communal participatif avec des contrats de performance environnementale et social.
Jameleddine Chichti
